#历史真相#

1893年左右，女性前往美国移民。 / 图片来源：Buyenlarge/Getty Images

美国特殊专业人员/临时工作签证，这一切始于19世纪末。

作者：加布里埃尔·克拉克博士加州州立大学洛杉矶分校政治学与公法助理教授

引言

我是一名公法学者，研究美国外国工人的历史。在我目前撰写的书中，我描述了雇主与工人之间关于是否允许外国人在美国工作的长期冲突。这场斗争在过去100多年里既催生了妥协，也带来了新的官僚层级。

关上门——然后开条缝

关于外国劳工就业的斗争始于19世纪末，当时国会迫于美国工人的压力，通过了几项法律以阻止劳工移民。

1924年《约翰逊-里德法案》（Johnson-Reed Act）的通过进一步强化了这些限制。该法案根据国籍配额严格限制了移民。需要外国劳工的雇主开始向移民局（Bureau of Immigration，后来成为美国公民及移民服务局）请求对新限制的例外处理。

雇主们还游说将外国临时工人作为一种法律漏洞。

他们早期最大的成功案例是“布拉塞罗计划”（Bracero Program）。从1942年到1964年，大约400万墨西哥男性在加利福尼亚和其他西部州获得了农场工人的工作。他们被赋予合法留在美国的权利，持有短期可续签的合同。

自那时起，农民、工会和民权团体一直在围绕保护美国劳工的规则进行斗争，这些规则涉及H-2签证——国会于1952年为农民和其他雇主设立，基本上取代了布拉塞罗计划。

1963年，参与布拉塞罗计划的墨西哥农场工人在田间路边吃午餐。 / 图片来源：Bettmann/Getty Images

尽管政府现在发放的大多数H-1B签证都给了从事科技工作的临时移民，但该签证的起源可以追溯到计算机时代之前。

当时的移民局（Bureau of Immigration）负责发放许可，在《约翰逊-里德法案》通过后，经常批准雇主的请求。但工会往往表示反对。

例如，1932年，美国音乐家联合会（American Federation of Musicians）说服国会通过《音乐家移民澄清法案》（Musicians Immigration Clarification Act），对这些临时许可施加限制。只有“杰出才能和能力”的艺术家——比如著名的奥地利小提琴大师弗里茨·克莱斯勒（Fritz Kreisler）——才能获得为有成就和创造力的外国人保留的签证。

瑞典女演员葛丽泰·嘉宝（Greta Garbo）需要特别豁免才能在美国工作，1932年她在洛杉矶为米高梅电影《大饭店》（Grand Hotel）拍摄宣传照。 / 图片来源：Donaldson Collection/Michael Ochs Archives via Getty Images

20世纪30年代，福特汽车公司（Ford Motor Co.）也请求授权从国外招聘工程师。波士顿交响乐团希望雇佣外国音乐家。好莱坞则寻求豁免，以便在国外寻找像查理·卓别林（Charlie Chaplin）、玛琳·黛德丽（Marlene Dietrich）和葛丽泰·嘉宝这样的演员。

外国专业人士的标准

1952年，国会借用了“杰出才能和能力”的标准，将新的H-1签证限制为在体育、艺术和科学领域具有全球声誉的专业人士。立法者还确保每张签证的有效期仅为一年。

一年期限和“杰出才能和能力”的标准使得持有H-1签证的外国工人数量在1969年之前一直保持在较低水平。

在雇主团体（如美国商会和全国对外贸易委员会）游说国会和当时的移民归化局（Immigration and Naturalization Service）放宽规则后，这一数字迅速上升。

延长停留时间

联邦政府在20世纪70年代初将签证期限延长至三年，并放宽了H-1签证的要求。从那时起，学士学位就足以作为“杰出才能”的证明。但到了1989年，雇主团体决定他们希望法律更加灵活。

国会满足了他们的要求，创建了“特殊职业”要求，该要求并不需要学士学位，从而催生了H-1B签证。2023年获批的H-1B申请者中，约三分之一没有学士或更高学位。

立法者还进一步放宽了规则，允许H-1B工人将签证延长至六年或更长时间，并允许他们在临时身份期间申请永久居留权。

美国劳工联合会-产业工会联合会（AFL-CIO，美国大多数工会的联合组织）试图通过增加签证申请的难度来限制其对美国工人的潜在伤害。它希望政府采纳一项规定，要求雇主首先尝试招聘美国人。AFL-CIO还游说制定新的工资要求，并由劳工部执行。

商业团体反对他们认为的过度繁文缛节和昂贵的文书工作，呼吁“更多的灵活性和更少的限制”。

1990年，政府在工会和雇主之间达成了妥协。国会放弃了AFL-CIO关于雇主在招聘H-1B工人之前先招聘美国人的要求，但设定了每年签证发放的上限——最初为65,000个——并为持有此类签证的工人设定了最低工资标准。

与大科技公司的更多紧张关系

2020年，卡兰·穆尔盖（Karan Murgai）在印度新德里为一家总部位于达拉斯的跨国公司担任IT管理顾问。他在美国总统唐纳德·特朗普签署行政命令暂停H-1B和其他高技能工作签证申请后，被困在了他的祖国。 / 图片来源：AP Photo/Manish Swarup

2000年后，国会继续在美国工人和雇主的需求之间微调这种平衡。商业团体获得了更高的签证上限，而大学和非营利组织则获得了永久豁免。工会推动并赢得了由劳工部执行的新保护措施。

然而，对于许多工会和其他代表工人的团体来说，这还不够。

随着H-1B签证持有者的数量在2009年一度攀升至近60万人，工会的反对声达到了高潮。

各种移民改革努力在国会陷入僵局。这意味着拟议的H-1B改革（例如要求雇主首先招聘美国人的规定）无疾而终。

这场斗争现在将大科技公司与老左派和日益高涨的反移民右派对立起来，并转移到了白宫。奥巴马和特朗普政府对外国劳工承包商施加了新的限制。行业团体在联邦法院提起诉讼，并取得了一些成功，阻止了这些限制。

例如，哥伦比亚特区联邦地区法院（U.S.District Court for the District of Columbia）撤销了特朗普政府的一项政策，该政策要求每份雇主申请都包含H-1B工人在三年内的所有工作合同。该政策的初衷是让外国劳工承包商几乎不可能获得H-1B签证。代表信息技术服务公司的行业协会在此案中胜诉。

2024年12月，乔·拜登总统宣布了新的指导方针，基本上维持了现状。

我怀疑国会将再次重新审视H-1B签证。如果历史可以作为参考，立法者将提高签证数量的上限，同时制定更严格的规定。

《对话》（The Conversation），2025年1月14日